浅谈新加坡淡马锡国有资本运营模式(新加坡公司的绝对控股权)

作者：郑晓龙，中国高新区研究中心企业研究部研究员，研究领域：企业创新、企业战略规划、高新技术企业政策等。

说到国企改革，不断有人说这是在向新加坡的淡马锡模式靠近。那么简单说一下什么是“淡马锡模式”。淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部监管，以私人名义注册的一家公司，但是新加坡政府拥有100%的股权，虽然是个企业，但是目的确是为了“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献”。实际上就是所谓的“国家资本主义”。在最新的财报中，淡马锡控股公司的投资组合净值达到2660亿新元,10年期和20年期股东总回报率分别为9%和7%，创造了“全球国有企业赢利神话”。淡马锡的成功证明了国有企业完全可以像私营企业一样具有效率，对缺乏效率的中国国企来说，无疑是我国国企改革的学习榜样。组建国有资本投资运营公司是国企改革的重要举措，也是改革国有资本授权经营体制的重要内容。虽然新加坡的国情、地理条件、市场化程度、政府管理的理念与体制、企业治理结构与运行环境等很多方面与中国存在很大的差异，无法完全照搬，但是淡马锡模式还是可以在很多方面为国有资本改革提供借鉴。

一

淡马锡模式发展现状

实际上，淡马锡的创建和新加坡的国企改革也是密不可分的。新加坡建国初期大力发展经济，大力创造就业机会，然后就兴办了很多企业，但是问题是这些企业后续的管理面临着如何管好或者最优化管理的压力——这和我们今天国有企业的情况非常像，企业由国家出面兴建，发展起来了，到了今天企业大而不强新加坡公司的绝对控股权，国有经济的发展面临很大的下滑压力。而国有企业要想适应市场经济，那么“私有化”就是最优解。因此在我们的市场经济日益发展成熟的今天，就需要考虑把那些“试点合格”的国有企业转为“私有化”——国有资本投资公司。这种国家层面的“私有化”实际上还是牢牢地掌握着国家经济的命脉，只是转为了更加隐秘的“股权控制”。

根据公开的资料，淡马锡的运作方式可以有效避免“国有资产流失”；而且有利于国有资产保值增值。而且由于实行所有权和经营权分离，这意味着今后国家不能也不会再干预国有企业的日常管理，特别是被划分为商业类的国企，国家将仅仅“履行出资人的义务”，只需要关心自己到底是赚钱还是赔钱——当然在背后还是牢牢控制。

淡马锡的股权虽然100%掌握在国家手中，但是财政部只负责任命董事会成员和主席，以及审核财报，具体的运营交给了董事会，决策权和经营方针都交给了董事会；而且下属的公司的组织结构也和淡马锡没有直接的关系，运营完全按照市场规则。这种让国有资本和私人资本都接受的模式就是“国家资本主义”。国家依然通过股权控制经济命脉，但是下属企业却是完全按照市场经济的要求发展——盈利和可持续发展。于是不仅资产不会流失，而且资产得到了保值和增值。40多年里，淡马锡资产净值增长近千倍，复合年化股东总回报率为15%。作为一个单一国有股东的企业能够取得这样的成就，在世界范围内极为罕见。

二

淡马锡模式成功经验汇总

新加坡政府和淡马锡的“一臂之距”。政府和企业的关系是国有企业管理的世界性难题。新加坡国有企业也经历过政企不分的阶段，后来新加坡以淡马锡为核心进行了政企分开的改革，改革关键是政府和企业保持恰当距离，这个距离被称为“一臂之距”。

1.首先，政府对淡马锡的管控通过法律来实现。淡马锡是根据新加坡宪法而成立的一家机构，有特定的宪法条款保护淡马锡积累的储备金。其次，政府对淡马锡的管理有着清晰的链条。淡马锡的股权结构非常简单，新加坡财政部对淡马锡实行专管，切断了其他政府部门对淡马锡可能的干扰。最后，财政部对淡马锡的管控是清单式的股东行为，除确定淡马锡董事会成员和总裁，审查淡马锡的业绩表现外，其余权力基本上授予了董事会。

2.清晰授权、政企分开是淡马锡模式成功的关键。在世界范围内，政企不分是国有企业管理中的通病。淡马锡执行董事兼CEO何晶认为：“政府一开始就让淡马锡独立运作，政府不干涉企业的专业化经营和经营策略的制定，是新加坡国有经济成功的关键。世界上很多企业之所以失败，是因为它们无法成功的理清控股责任和管理责任之间的关系。”

3.实多元化董事会，实现权力制衡。淡马锡公司治理的关键是做实董事会。淡马锡的董事会成员和总经理由提名委员会向新加坡财政部提名，由财政部向总统提名，最后由总统批准。淡马锡董事会拥有实权体现在三个方面：一是淡马锡董事会在重大事项上有着实实在在的决定权，包括治理、对股东负责、制定长远战略、选择经理层、通过股东大会对投资公司行使股东权力。二是淡马锡董事组成多元，董事来源于政府官员、下属企业领袖和社会商业人士，且独立董事或者外部董事占绝对多数地位，相当一部分来自于新加坡之外的跨国公司领袖。这种设计是对西方公司治理结构的重大突破，淡马锡董事会并非是股权或者产权决定的，本质是治理多元化而不是股权多元化。三是董事会的多元化体现在权力分配和制衡。不同董事角色有着制衡细则：董事长和总裁由不同人担任；董事长和副董事长只能来自独立董事，不可来自股东董事和执行董事；董事长和副董事长不能加入审计委员会；董事长担任领袖与薪酬委员会主席；执行董事仅一人且需兼任淡马锡总裁；总裁不能加入审计委员会；股东董事不能参与领袖培育与薪酬委员会；董事长在投票出现平局时有二次投票权或者决定性投票。这些复杂的制度设计，形成了制衡甚至监督。整体来看，淡马锡董事会虽无产权股权但是经政府授权而有实权，是一个多元的组成，运作中形成了明显的权力制衡，和经理层权力边界非常清晰。

三

目前我国国有资本改革现状及痛点

改革开放40多年来，虽然国有资本改革取得了重大成就，但一些深层次固有矛盾和问题仍然十分突出，目前，改革已经步入深水区，进入攻坚阶段，无论是央企还是地方国企都结合实际制定了改革措施，并取得了一定进展。但国有资本经营效率和资产利用率较低。全国国有企业近10年总资产报酬率、净资产利润率和销售利润率均呈现出下降趋势。与此同时，营业总收入近10年增长67.01%，高于利润总额增长（51.06%）。与民营企业相比，国有资本的平均效益表现一般，工业企业每百元资产实现的主营业务收入仅为私营企业的50%。一直以来，国有企业之所以在市场竞争中始终处于劣势，关键原因就在于，其一：整体架构仍未摆脱长期以来形成的计划经济体制的影响，管理机制、经营机制以及思想观念都不适应市场经济的要求；其二：企业生产经营、劳动人事、收入分配、技术研发等均未形成有效机制，因此，难以应对快速发展、瞬息万变的市场。其三：经营模式长期没有创新和变革，研发投入也相对不足，显得缺乏活力，不能随着市场变化，迅速调整经营策略。其四：与民营企业相比，激励机制和约束机制明显不到位。一是企业对于奖罚制度没有具体、明确、规范的要求，激励机制没有发挥其应有的作用，在工资、奖金以及倾向性物质激励方面，较外企和民营企业存在较大的的差距。尤其是中高层管理人员和企业技术骨干人员的收入差别更加明显，并且负激励也严重不足，国企经营者只负盈不负亏，没有建立起一套真正对国有资产负责任的机制国企的一些现行制度由于缺乏具体标准，在实际工作中也难以操作和执行；最后，权责上的不明晰、政企不分导致政府的决策与企业的决策在一些问题上被混淆，使一些职责无法区分，这也是改革中最重要的一个环节。

国资改革的重要性和紧迫性不言而喻，因为它是中国经济顺利转型，实现高质量发展的最主要途径。此次改革是一项复杂的系统工程，改革的根本目的是为了发展生产力，提高经营效率。改革的关键在于激发企业活力，通过改革去除那些束缚企业发展的不合理的体制、机制，简政放权，为企业松绑，落实属于市场主体的权力，只有这样，才能达到提质增效、增强国企市场竞争力的目标。

四

国有资本改革进入新的阶段

近期，国务院国资委近日印发的《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》明确，中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材5家企业正式转为国有资本投资公司；航空工业集团、国家电投、国家能源集团、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、中粮集团、中国五矿、通用技术集团、中交集团、保利集团和中广核等12家企业继续深化试点。国有资本投资公司是在国家的授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。这些企业自己不从事具体的生产经营活动，其主要是为了服务国家战略，优化国有资本布局，提升产业的竞争力。这实际上就是说明当这些企业在“国企改革”转为“国有资本投资公司”后，投资战略将会更符合国家战略，会更向战略性核心业务靠拢，国有资本的价值得到维护和加强，国有经济的竞争力，创新力，控制力，影响力和抗风险能力将会得到提升加强。在从之前“管人”到“管资本”的过渡中，不断强化多元化管控优势，以市场为导向，大力推动创新，促进各项业务转型升级、高质量发展，保障国有资本保值增值。因此我们可以发现，此轮国企改革的目的就是为了让我们那些“大而不强”的企业“又大又强又可持续”。演愈烈，而且股民自身也可能遭受惨重的损失。

五

淡马模式对我国国有资本改革的启示

尽管我国与新加坡的国情不同，但二者间的共性也不容忽视:一是虽然新加坡信奉经济自由主义，但政府对经济生活的干预和介入程度非常高，这一点与我国类似；二是新加坡有70%以上的居民为华人，保留了华人的文化传统和思维模式。这些共性使我们相信，尽管我们不能对新加坡的经验采取简单的“拿来主义”，但与欧美等发达国家相比，其借鉴意义或许更强。具体而言，主要体现在如下几个方面:

1.构建国有企业资本运作的管理架构

淡马锡的董事会的特点是多元化和国际化，董事不但来自于不同的部门和公司，而且来自不同的国家。每一名董事都在不同的领域发挥各自的经验和特长，他们有着明确的任务和使命，使得淡马锡控股适中具有明确的目标新加坡公司的绝对控股权，准确的投资领域和正确有效的执行力。目前，我国国有资本投资运营公司的治理结构中很多公务员出身的股东董事专业性不强，加上党组织的设置又增加了公司治理的复杂性，同时还存在独立董事不独立等问题，要建设成能力强大的董事会还存在难度，需要从董事的选聘入手，提高董事的履职能力。在进行资本运作时，也需要国有企业管理层认识到资本运作的重要性，并确保国有企业资本运作情况能够和企业的发展情况相结合。突出资本运作的重要性和作用。管理层要起到带头作用，并将资本运作添加到企业的战略目标中，充分发挥资本运作的作用。

2.建立完善的资本运作管理制度

经济转型的背景下，国有企业也随着经济转型不断进步，也逐渐增加了国有企业资本运作的要求，因此，就需要建立完善的资本运作管理制度，最终实现资本运作的高效全面地进行，并将完善的资本运作管理制度，全面贯彻到国有企业的资本运作中去，促进资本运作的各项措施和手段都有效的实施和进展下去。通过建立企业的资本运作体系，为企业发展提供足够的资金支持。不断完善创新管理技术和手段，结合国有企业的实际情况，制定合理的措施，促进国有企业资本运作的有效性。同时严格控制企业股票情况，降低盲目兼收、收购、扩展等情况，降低资本运作中存在的风险因素，促进国有企业持续健康发展。

3.加强企业资本运作监督

以国有控股公司为平台，隔离政府的管理者职能与股东职能。国有企业经营中，政府管理者职能与股东职能的融合，极易导致政府公权力的滥用。一方面政府会利用公权力为国有企业谋求不正当的竞争优势，对民营企业产生“挤出效应”；另一方面也会利用公权力的“权威”随意侵害国有企业的自主经营，造成政企不分。对此，以国有控股公司为平台，区分或隔离政府的管理者身份与股东身份极为必要。就我国而言，今后的国企改革应当坚持“政府一国有控股公司(即国有资本运营公司)一国有企业”的三级经营模式。在该模式中，可以借鉴新加坡的做法，由国有控股公司代表政府履行在国有企业的出资人职能；对国有资产以及国有企业的监督职能则由国务院及各地的国有资产监督管理委员会负责。监督制度是确保国有企业资本运作的重要保证，需要加强对相关工作人员的监督管理工作，科学有效的监督机制能够有效地规范资本运作人员的行为，能够增加资本运作的效果。建立专门的资本运作监督部门，并制定合理的责任制度，一旦资本运作中出现问题，能够在第一时间找到责任人。在监督机制健全的过程中，需要建立良好的信心反馈机制，促使相关的资本信息能够第一时间达到信息需要的部门。对于具有良好的职业道德，工作状态良好，认真负责的工作人员要给予适当的奖励，从而促进整个企业的工作积极性。

4.关注长远利益和目标

企业发展需要进行长期发展布局，特别是大型国企需要关注的战略性产业、国际化布局更需要有长期的战略投入，要实现短期的盈利可能性很小，新加坡政府对淡马锡的考核是长期性的，虽然也会参考短期的财务运营指标，但是并不会根据短期财务指标的情况，决定企业领导人的任免，这样的考核方式，有利于企业关注长期发展布局。 目前各地国资以财务指标为主层层加码的考核方式，使得多数国企倾向于短期业绩，而不太顾及长期投资和战略性布局，尤其是在经营压力较大、利润考核指标较重、国企领导人实行任期制的情况下，很多国企甚至采取减少研发投入、优先卖掉优质资产等做法，以满足当年业绩考核要求。而战略性产业往往需要持续的大规模研发投入或逆周期投资，但这可能导致企业当期收入或利润减少，如果没有长远机制保障，对注重短期考核又要市场化运作的国有资本投资运营公司而言，是一种短时行为。所以，关注长远利益和目标也是国资革极为重要的一个环节。